法 官 论 坛
（2012）第8期
武汉市东西湖区人民法院 2012年4月30日
论行政行为的效力
武汉市东西湖区人民法院 王炳
[摘要]行政行为效力既是我国行政法学理论上的一个重大课题，也是一个与行政执法、行政审判实践有着密切联系的实际问题。对行政行为的效力进行全方位、多角度的研究，不仅有利于行政行为理论体系的健全与完善，而且还能为我国行政程序法的制定提供理论支持。为此，本文拟对行政行为效力的概念、特征、内容和形态等四个问题进行研究。
[关键词]行政行为 效力 行政主体
一、行政行为效力的概念
（一）行政行为效力的界定
对行政行为效力这一基本概念进行科学地界定，是深入研究行政行为效力理论的逻辑前提。近年来，我国学者通过研究，对行政行为效力的概念大致形成了两种具有代表性的观点：
1、此种观点认为行政行为效力是指行政行为在法律关系上所产生的效果及对当事人的影响。但是，行政行为效力与法律效果之间的区别是明显的，法律效果是指权利义务关系的设定、变更或消灭，其本质是一种状态；而效力则是促成一定效果产生的力量，其本质是一种作用力。此外，法律效果在行政行为作出之后即表现出来，一般都具有直观性，因而能为人所感知；而效力由于始终蕴含在行政行为过程之中，因而是无形的，难以为人所视。可见，行政行为的效力与法律效果并不能简单地划等。
2、此种观点认为行政行为效力是指行政行为合法成立后所具有的法律上的约束力。撇开“合法成立”的表述是否妥当不论，其所谓的效力实际上指的是行政行为在符合法定要件的情况下具有的法律效力。因此，它忽视了行政行为一经作出即具有的形式上的效力，以篇概全，即将行政行为效力的部分内容代表整体。
对行政行为效力下定义必须恪守两条基本准则：一是能够揭示出行政行为效力的本质属性，以使之区别于其他相临近的概念；
二是确保定义自身的涵盖性和周延性，防止以部分代替整体。因此较为合理的对行政行为效力进行的定义可以表述为行政行为效力是指已存在的行政行为依其外形和内容所具有的产生一定法律效果的特殊作用力。这一定义包含了四个基本要素，即行政行为效力的载体——已存在的行政行为、行政行为效力的依据——行政行为的外形与内容、行政行为效力的表现形式——特殊作用力、行政行为效力的目的——促成一定法律效果的产生，它们共同揭示了行政行为效力的本质。
1、行政行为效力的载体。之所以将其限定为“已存在”的行政行为，主要原因在于，通常所说的行政行为既可以指称行为的一系列过程，也可以指称行为的最终结果。倘若某一行政行为尚处于形成过程之中而未最终成立时，外界对其就无法识别，因而已无从谈起效力问题。只有当行政行为已经作出，成为客观存在的事物之后，效力才相伴而生。可见，行政行为的存在是讨论任何行政行为效力问题的逻辑起点。
2、行政行为效力的依据。行政行为效力的发生总是要以一定的事物为依托，这便是效力的依据。对于一个已存在的行政行为来说，其外形与内容均可以作为效力发生的依据。只要行政行为一旦作出而客观存在，不论其内容如何，都产生推定为有效，行政主体一方不得随意变更的约束力。可见，行政行为的外形与内容都是其效力发生的直接基础。
3、行政行为效力的表现形式。就行政行为的效力而言，其表现形式则是一种特殊作用力，这种作用力的特殊性缘于行政行为双方当事人之间关系的复杂性。在大多数情况下，行政行为目的的实现都有赖于相对人的理解和配合。如果一个行政行为已经得到相对人的自觉履行及其他机关、组织或者个人的主动承认时，建立在法律推定基础之上的公定力就没有多少现实意义。但是，若当相对人对行政行为存有异议甚至拒不履行时，为了维系行政权威和法律安定，这种推定又显得非常必要。可见，行政行为效力的表现形式宜定位于特殊作用力。
4、行政行为效力的目的。行政行为既服务于行政效率，又服务于公民利益，其特殊功能就在于使国家和公民之间的关系得以明确化、稳定化。因而，行政行为所预期的法律效果必须得到实现。行政行为法律效果的发生只能依赖于行政行为的效力。作为一种特殊的作用力，行政行为效力不仅蕴含于行政行为的整个过程中，而且还直接服务于行政行为法律效果的实际发生。如同效力是法律的生命一样，行政行为的生命也在于其效力。行政行为效力的直接使命和目的就在于促成一定法律效果的发生。
（二）行政行为效力的基本类型
对行政行为效力类型的研究涉及到分类标准、意义以及各种子效力的蕴含及相互关系等问题，以下将阐述两种具有法律意义的行政行为效力分类：
1、 行政行为的形式效力与实质效力
这是以行政行为效力的真实性为标准所作的分类。所谓行政行为的形式效力是指行政行为自成立、生效时起所具有的效力。形式效力的本质是一种法律推定，因而其并不具有必然的真实性。从发生根据来看，形式效力是基于对社会公共利益的优先维护，体现了对公共行政的理解与尊重。就存在时间而言，形式效力因成立而开始发生，因废弃而最终消灭。所谓行政行为的实质效力是指行政行为因符合一切法定有效要件而具有的法律认可的效力。实质效力来源于法律上的认可，因而具有客观真实性，不容任何无端质疑与挑战，否则就是对法治原则的破坏。实质效力因行政行为的最终确定而发生，因行政目的的实现而终结。
对行政行为形式效力与实质效力的区分，一方面能够充分展示效力在整个行政行为过程中的演进，另一方面还能够为行政主体及行政相对人的有关活动提供理论指引。更为重要的是，这种区分还是正确理解行政行为效力其他理论问题的前提。因此，这一分类是极具理论及现实意义的。
2、 行政行为的内部效力与外部效力
这是以行政行为效力的适用对象为标准所作的分类。所谓行政行为的内部效力是指行政行为作用于行政主体自身的效力，它主要指行政行为的不可变更力。从发生时间来看，行政行为一经正式作出即产生形式上的内部效力，行政主体非经法定程序不得任意予以改变，也不得作出其他违反该行为的决定。所谓行政行为的外部效力是指行政行为作用于行政相对人及其他有关对象的效力，包括直接针对行政相对人的不可争力、执行力以及行政行为对世的公定力。当行政行为符合相应的生效规则之后，行政相对人就应当在法定期限内自觉履行义务或者提出相应救济请求；而行政行为最终确定时也旋即产生实质的外部效力，更应当获得行为对象和其他机关的认同。
行政行为内部效力与外部效力的区分，有助于认清对行政权的节制和尊重，对于规范有关机关、组织及个人的行为具有重要的现实意义。
二、行政行为效力的特征
（一）阶段性。行政行为效力的阶段性源于行政行为的过程性。随着行政行为过程的不断推进，行政行为的效力也逐步显现出来。在行政行为做出之前的准备阶段，效力尚无从谈起；当行政行为成立之时，公定力、不可变更力产生；行政行为相对人所知悉后，执行力逐渐发生作用；而行政行为法定救济期限超过时，不可争力随之产生。即使相对人在法定时效之内启动了有关救济程序，行政行为的效力仍然存在；当救济程序最后完结时，行政行为效力或最终确定或归于消灭。可见，在行政行为发展过程中的不同阶段，效力的具体表现也各不相同。只有在“阶段”意义上讨论行政行为效力，才能够准确把握其内在的发展规律。阶段性是行政行为效力的首要特征。
（二）有限性。行政行为效力的有限性表明行政行为的效力并不是无所不在、不容质疑、不可否定的。行政行为效力之所以是有限的，其原因在于行政法领域利益关系的复杂性和行政行为自身内容的多样性。法律调整的社会关系实质上是利益关系。行政法领域中的利益关系具有主体多元化、内容重叠性及冲突经常性等特点。因而其调整机制也显得异常复杂。作为公共利益的代表者和维护者，行政主体尽管拥有一定的优越性，但个人利益也是不容漠视的。从切实保护个人利益的角度出发，应当否定其效力，且允许行政相对人对其直接行使抵抗权。同时，作为对行政行为效力进行异体评判的司法审查制度的存在，也折射出行政行为的效力并不是都是无限的、永恒的。
（三）灵活性。一般来说，对行政行为可以同时进行合法与否及有效与否的双重评价。进一步而言，对行政行为的法律评价无非有两种结论：合法行政行为与违法行政行为。但是，对行政行为的效力评价则显得异常灵活：违法的行为原则上应当无效或失效，但在一定条件下（如经追认、补正或转换等）也可以承认其有效；合法的行为原则上都是有效的，但有时也可以基于其他考虑（如形势变化等）而对其予以废止，从而致其失效。行政行为效力的灵活性不仅体现在上述效力的不同状态中，而且在效力的具体内容上也有显示。如在法定特殊情况上，相对人或利害关系人仍然可以向行政主体提出相应的改变请求，行政主体亦可满足其要求。可见，灵活性是贯穿于行政行为效力制度始终的重要特征。
（四）程序性。行政行为效力的程序性是就其在实定法中的位置而言的。尽管行政行为效力属于实体范畴，理应在行政法典中规定，但由于行政法典化存在诸多困难，因而许多大陆法系国家和地区纷纷在其行政程序法典中辟专节对行政行为效力问题作出统一规定。此外这些国家和地区还在其行政诉讼程序中对行政行为效力的部分问题作了相应规定。我国大陆虽未制定统一的行政程序法典，但在学界所提出的“民间”草案中，都有关于行政行为效力的规定。可见，行政行为效力并非仅仅停留于学说、判例之中，随着各国行政法制的不断健全，它正日益走进成文法的视野，并逐渐成为各个国家和地区行政程序及行政诉讼程序立法的重要内容。
三、行政行为效力的内容
行政行为的效力内容是指已经成立的行政行为具有哪些法律效力。行政法学界对于行政行为的效力内容的看法并不一致，通说认为，行政行为效力的组成内容包括公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。
（一）公定力
行政行为的公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即对任何人都具有被推定为合法有效而予以尊重的一种法律效力。从时间方面看，行政行为的公定力发生在行政行为成立之后，而且行政行为一旦成立即具有这种效力。从对象方面看，行政行为的公定力是一种“对世”的法律效力，它并不仅仅是对行政主体和行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对包括行政主体和行政相对人在内的任何机关、组织和个人而言的一种法律效力。从性质方面看，行政行为的公定力是一种被推定或假定为合法有效的法律效力。一方面，已经成立的行政行为具有被推定为合法有效的法律效力，行政相对人必须服从，即使行政相对人认为行政行为违法，也不能直接抵制行政行为并否认其效力。另一方面，公定力毕竟是对行政行为合法有效的一种推定，并不意味着行政行为绝对合法有效，国家有权机关可以在法定权限内依法定程序宣布已经成立的行政行为违法或是无效。
行政行为之所以具有公定力，一旦成立即被推定为合法有效，是因为行政行为是作为公共利益合法代表的行政主体所作的一种意思表示，其目的是维护公共利益，社会对行政主体的地位和作用应予以充分信任和尊重。只有在行政行为成立时推定其合法有效，才能迅速稳定权利义务关系，有效维护社会秩序，最大限度地实现公共利益。
应当指出的是，公定力不同于行政行为的先定力。先定力实际上就是行政行为的单方性。就内容而言，先定力是行政主体的意志对对行政相对人意志的一种支配力。就时间而言，先定力发生在行政行为成立之前，是行政意志形成过程中即行政行为实施过程中的一种法律效力。就主体而言，先定力只能针对行政相对人。并且，先定力并不是一种推定的而是实在的法律效力。因为先定力发生在行政行为成立之前，所以，我们认为先定力不是行政行为的效力内容。
（二）确定力
行政行为的确定力，又称为行政行为的不可改变力，它是指已成立并生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不得任意改变的法律效力。行政行为的确定力以其公定力为前提，是从行政行为的公定力引申出来的一种重要法律效力。行政行为的确定力是一种对行政主体和行政相对人双方而言的法律效力。对行政行为的确定力，称为实质确定力、“自缚力”或者“一事不在理”。它要求行政主体不得任意撤销、变更、重作或废止自己所作的行政行为，否则应承担响应的法律责任。这是因为，行政行为是行政主体向行政相对人所做的设定、变更或消灭权利义务的一种承诺。行政主体有义务信守和兑现自己的承诺，否则就损害了行政性相对人对这种承诺的信任。对行政相对人的确定力称为形式确定力或不可争力。它要求行政相对人不得任意请求撤销、变更、重作或废止已成立并生效的行政行为，否则，其请求将不被受理。这是因为，行政行为的内容必须得到及时的体现，行政相对人对此必须及时作出信任或接受与否的有效表示。
确定力是相对的。行政主体如果发现自己的行政行为确实具有违法情形，可依法予以撤销、变更、重作或废止，但对受损害的行政相对人应依法承担相应的法律责任。行政相对人也可以在法定期限内，按照法定程序向法定国家机关请求撤销、变更、重作或废止行政行为。
（三）拘束力
行政行为的拘束力是指已成立并生效的行政行为所具有的约束和限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。拘束力是对行政主体和行政相对人双方面而言的，对他人不具有拘束力。拘束力是一种约束力、限制力，即要求行政主体和行政相对人遵守的法律效力。发生拘束力的是行政行为所设定的权利义务，而不是事实的认定、法律的适用。这种拘束力主要表现在两个方面：
1、对行政相对人的拘束力。行政行为主要是针对行政相对人的，它要对行政相对人的权利义务关系产生约束，而且行政相对人必须服从，其行为应符合行政行为的规定而不得予以违反，否则要承担相应的法律责任；
2、对行政主体的拘束力。行政行为生效以后，行政行为主体自身也要受其拘束，行政主体必须依照行政行为的内容履行自己的职责，对自己所作的行政行为应予以严格遵循而不得超越于该行为之外，否则也要承担相应的法律责任。
（四）执行力
行政行为的执行力是指已经成立并生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。行政行为的执行力与其他法律效力一样，是一种潜在于行政行为内部的法律效力，而不是根据这种执行力而采取的，边缘于行政行为外部的执行行为或强制措施。
执行力作为实现行政行为内容的效力，其实现方式有两种，即自行履行和强制履行。其中，对行政相对人的强制履行，行政主体可依法直接强制执行或申请人民法院强制执行；对行政主体的强制履行通常应由行政相对人通过行政复议或行政诉讼实现。因此，执行力可以分为自执行力和强制执行（实现）力。
行政行为的内容只有得到实现才具有实际意义，因而行政行为的执行力也是行政行为效力不可缺少的一部分。但是需要明确指出的是：
1、行政行为具有执行效力，并不等于行政行为都必须强制执行，如果行政相对人自动履行了行政行为所要求的义务，就不存在强制执行的问题。一般来说，必须是在行政相对人无正当理由但拒绝履行义务的情况下，行政行为才需要予以强制执行；
2、行政行为具有执行效力，并不是说都要立即执行，有些行政行为可以立即执行，有些则可以根据条件暂缓执行。行政行为的执行力使行政行为的生效实行“不停止执行原则”，即行政行为一旦作出，除特殊例外情况可以有条件地暂停执行外，一般都不予停止执行。无论行政相对人对行政行为是否存在异议，或者是相对人正处于申请行政复议、提起行政诉讼期间都是如此。
四、行政行为效力的形态
以发生的先后为序，行政行为效力的形态主要表现为无效、生效、有效和失效。其中，无效是行政行为效力的非正常状态；生效、有效和失效则是其常态。
（一）行政行为的无效
行政行为的无效是指行政行为具有重大、明显的违法情形，从而使其自始至终不发生法律效力的行为。它具有四个基本特征：一是自始无效，即从行政行为正式作出时即无法律上的约束力；二是当然无效，不论行政相对人是否提出主张，是否知道无效的情况，也不论是否经过法院或行政机关的确认，该行政行为都是无效的，确认只是对一个已经存在的事实加以确认而已；三是确定无效，行政无效不仅成立时不发生法律效力，而且此后的任何事实也都不可能使之有效；四是绝对无效，即行政行为所蕴含的意思表示内容绝对不被法律所承认。
我国目前尚没有制定统一的行政程序法，对行政行为无效的条件并无明确、具体的规定。一般而言，行政行为如果具有下列情形之一的，有权国家机关可宣布该行政行为无效，行政相对人亦可抵制该行政行为，不受其约束：
1、行政行为具有特别重大的违法情形；
2、行政行为具有明显的违法情形；
3、行政行为的实施将导致犯罪；
4、不可能实施的行政行为；
5、行政主体受行政相对人胁迫或欺骗作出的行政行为；
6、行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。但如果其越权不是很明显，一般不宜认定为无效行政行为，而应该将之归入可撤销的行政行为。只有明显无权限而越权的行为才应该认定为无效行政行为。
无效行政行为的法律后果主要体现在以下四个方面：
1、对无效行政行为，行政相对人可以不受该行为拘束，可以不履行该行为所确定的任何义务，并且不履行该行为所确定的义务也不会引起任何法律责任；
2、对无效行政行为，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关宣布该行政行为无效，不受行政复议和行政诉讼时效期限的限制；
3、对无效行政行为，有权国家机关可在任何时候宣布其行政行为无效，因为无效行政行为不具有公定力；
4、行政行为宣布无效后，行政相对人因无效行政行为而受到的一切损害均应予以恢复，行政相对人因无效行政行为而获得的一切权益均应收回，如此种收回给善意的行政相对人或第三人的合法权益造成了损害，行政主体应予以赔偿，如因行政相对人过错、违法导致行政行为无效，使国家和社会公共利益遭受损失的，行政相对人应予以赔偿。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能的恢复到行为作出以前的状态。
（二）行政行为的生效
行政行为的生效研究的是行政行为从何时开始发生法律效力的问题。一般而言，行政行为一经作出就具有法律效力，行政行为自作出之时即开始发生法律效力。但是，行政行为作出之时，行政相对人并不一定能立即知晓，行政相对人并不知晓的行政行为对其不能产生法律效力，因而，行政行为的生效时间根据情况不同可以分为即时生效、告知生效、受领生效和附款生效。
1、即时生效。即时生效是指行政行为一经作出立即产生法律效力，对行政相对人生效。即时生效的行为通常是行政主体当场作出并立即产生法律效力的行为。某些行政行为之所以能即时生效，是因为它们一经作出，行政相对人就能立即知晓。此类行政行为一般是行政主体当场作出的或者是在紧急情况下作出的，如行政主体采取的即时行政强制行为等。
2、告知生效。告知生效是指行政行为作出之时并不立即生效，还要待行政主体向行政相对人告知行政行为的内容后，行政行为才能生效。告知是指行政主体采用一定的方式让行政相对人知道行政行为内容的行为。比较简单的行政行为可以用口头方式告知。一般说来，抽象行政行为自公布之日起生效，在抽象行政行为未明确规定生效时间时，视为自公布之日起生效。
3、受领生效。受领生效是指行政行为作出之时并不立即生效，还要待行政行为送达并经行政相对人受领之后才能生效。受领是行政相对人对行政行为的接收、知悉和领会。受领之时既为行政相对人接收、知悉和领会之时。告知之时与受领之时有时是一致的，但有时并不一致。其中，口头告知和公告告知的，告知之时多为受领之时。送达告知时，以行政相对人亲自或其成年家庭成员代为签收之时为受领之时，行政相对人为法人或其他组织时则以收发室（人员）签收之时为受领之时，送达的方式包括直接送达、留置送达、转交送达、邮寄送达和委托送达等。送达时，行政相对人拒绝签收的，则以证明人证明的送达之时为受领之时。行政行为一经送达即视为行政相对人受领，从而发生法律效力。具体行政行为多数是从受领之时起生效的。未告知生效时间的具体行政行为，则以行政相对人真正知道之时起生效。
4、附款生效。附款生效是指附款行政行为在作出时并不立即生效，而是要待附款所定法律事实发生之时才能生效。行政行为附款所定的法律事实，有的是事先能够确定或预定的，有的则是事先无法完全预定的。
应当指出的是，上述生效时间是仅就行政相对人而言的，行政行为对行政主体的生效时间是行政行为的成立之时。也就是说，法律就行政行为的生效时间对行政主体规定了严格的要求。此外，行政行为的确定力、拘束力和执行力，可以自行政相对人受领或附款所定法律事实发生之时起开始发生，但行政行为的公定力均自行政行为成立之时起发生。
（三）行政行为的有效
行政行为的有效是指已生效的行政行为因符合法定要件而具备或视为具备实质效力的状态，它是行政主体所积极追求的一种状态。在这里要注意行政行为的合法与有效之间是有区别的：合法是对行政行为的肯定性法律评价，其条件一般比较严格；而有效则是对行政行为的肯定性效力评价，其条件相对而言比较灵活，在有的情况下，行政行为虽然不合法却也可能是有效的。行政行为的合法要件可看作行政行为有效的一般要件，而其他并不合法但可视为行政行为有效的则可归结为有效的特殊情形。
一个行政行为的作出，只需要实施者是具有行政权能的组织或者个人即可，至于该组织或个人是否合乎法律规定的资格和条件并不影响到该行政行为的存在。因此，主体合法应当是判定行政行为合法、有效的首要条件，易言之，作出行政行为的行为主体不具备法定的资格和条件时，该行为就不能算作合法、有效的行政行为。就具体的要求而言，主体合法大致包括行政机关合法、公职人员合法、委托合法及授权合法等四个方面。除此之外，行政行为有效的一般要件还包括权限合法、内容合法和程序合法等三项要求。
行政行为除了因合法而有效之外，在以下三种特殊情形下也应当视为有效；一是行政相对人在法定时效届满时未提出救济请求的，除了无效行政行为之外，不管该行政行为是否合法，一般都视为有效；二是对于某些程序上存在轻微瑕疵的行政行为，经过补正之后同样承认其为有效；三是对于某些一般性违法行政行为，有权主体可以根据利益衡量原则或通过追认、转换等手段维持其效力从而使其达到有效的状态。
（四）行政行为的失效
已经成立并发生法律效力的行政行为，因某种情况的出现也会丧失法律效力。行政行为可因下列情况丧失法律效力：
1、 撤销
行政行为的撤销是指对已经成立并生效的行政行为，因其存在违法情形而由国家有权机关作出决定消灭其法律效力。被撤销的行政行为一般视为自始至终不具有法律效力，即应认定为从成立之时起就不具有法律效力。撤销是对其行政行为的完全否定，不仅该行为往后失去效力，而且原则上要溯及既往。
行政行为的撤销需具备两个条件：（1）行政行为的合法要件欠缺。行政行为必须具备主体要件、职权要件、内容要件和程序要件才能发生法律效力，如果这些要件有所欠缺或者不合法，则应当撤销；（2）行政行为不适当。行政行为如果不合理、不公正、不符合政策、不合时宜、有违善良风俗，即使并不违法，这种不适当也可以成为撤销该行政行为的理由。
行政行为撤销后，由此而造成行政相对方实际损失的，行政主体应予以赔偿。如果是因行政相对方过错或者双方的共同过错而造成行政行为被撤销，行政主体应收回已给予相对方的相应利益，行政相对人因行政行为被撤销而遭受到的损失由其本身负责。国家或社会公众因行政行为被撤销而受到的损失，应由行政相对方依其过错程度予以适当赔偿，行政主体一方如有过错则应当承担内部行政法律责任。
2、变更
行政行为的变更是指有权国家机关对具有违法或不当内容的行政行为中的可分离部分作出予以改变的决定，从而使行政行为的该部分内容失去效力。
行政行为既可因部分内容违法而变更，也可因部分内容不再适应新的情况而变更。因部分内容违法而被变更的行政行为，该被变更的内容自行政行为作出之时失去效力；因部分内容不再适应新的情况而被变更的行政行为，该被变更的部分自变更决定作出之日起失去效力。
3、废止
行政行为的废止是指本来具备合法要件的行政行为，因法律和政策的变化而不再适应新的社会情况，而由有权国家机关宣布废除并使其不再发生法律效力。行政行为的废止不是因为行政行为本身存在违法或不当，所以，被废止的行政行为自废止决定作出之日起向后丧失法律效力，废止之前的法律效力不受废止行为的影响。
行政行为具有下列情形之一的，可予以废止：（1）行政行为所依据的法律、法规、规章、政策被有权机关依法修改、废止或撤消；（2）国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会公共利益造成重大损失；（3）行政行为已完成圆定目标、任务，实现了其历史使命，从而没有继续存在的必要。
4、终止
行政行为的终止是指行政行为的效力因某些法定因素而不再向后发生法律效力。行政行为因条件成就而终止的，其法律效力自条件成就之日起丧失。行政行为自生效之时起至生效之时止，具有持续的法律效力。
引起行政行为的终止的原因主要是：（1）行政行为的对象消失或变化，即行政行为针对的事项已不复存在或因情况发生重大变化而引起行政行为终止；（2）行政行为的期限届满。作出行政行为时附有生效期限的，期限一旦届满，行政行为自然失效，即效力终止；（3）行政行为的任务已完成。为完成某一任务而作的行政行为，任务一旦完成，行政行为的目的已经达到，自然终止其效力；（4）行政行为的解除条件出现。有些行政行为附有一定的解除条件，该条件一旦具备，即终止其效力。
【参考文献】
1. 李牧主编：《中国行政法学总论》，中国方正出版社，2006年版。
2. 胡锦光编著：《行政法学概论》，中国人民大学出版社，2006年版。
3. 唐丽萍著：《行政法新论》，上海大学出版社，2002年版。
4. 杨海坤主编：《中国行政法基础理论》，中国人事出版社，2000年版。
5. 张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2004年版。
6. 王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年版。
7. 肖萍、程样国主编：《行政法与行政诉讼法》，群众出版社，2006年版。
8. 王宝明、刘莘著：《行政法前沿问题研究》，当代世界出版社，2002年版。
9. 程华、徐明江主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民公安大学出版社，2002年版。
10. 杨海坤、章志远著：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社，2004年版。
11. 崔浩主编：《行政法教程》，浙江大学出版社，2004年版。
12. 关保英主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社，2004年版。
13. 应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社，1999年版。
14. 熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社，2000年版。
15. 杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社，2004年版。
16. 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版。
17. 张根大著：《法律效力论》，法律出版社，1999年版。
18.[日]室井力主编：《现代日本行政法》，吴微译，中国政法大学出版社，1995年版。
19.[英]韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版。
