法   官   论   坛

（2012）第12期

人民陪审员制度的司法实践与改革完善

武汉市东西湖区人民法院   宋卫华

    内容提要：人民陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官参加审判刑事、民事、行政案件的制度。它旨在利用没有专业知识和司法经验的普通民众参与案件审理，扩大司法民主，监督审判机关正确实施法律。尽管人民陪审员制度在我国已经实行多年，也出台了一些新的法律制度，但其中存在问题，更值得人们深思。完善人民陪审员制度需要进一步规范人民陪审员选任工作，加强对人民陪审员的培训和指导，建立人民陪审员履职情况的督察、考评、约束和奖惩机制。

    关键词：人民陪审员；司法；民主；完善

    一、人民陪审员制度历史回顾

    人民陪审员制度,作为一项具有中国特色的陪审制度,诞生于上世纪30年代及40年代的革命根据地,自新中国成立以来,几度沉浮。[1]特别是1982年宪法没有明确规定人民陪审员制度后,在理论界和实务部门对人民陪审员制度的存废,曾进行过激烈的论争。从1996年、1997年起法院实行审判方式改革，推行主审法官制度和独任审判制度，陪审员于是显得多余和碍手碍脚；实行证据法后，法官坐堂问案，凭当事人和律师提供的事实和证据就可以定案，无需陪审员提供什么。这些制度都是排斥人民陪审员的，它们严重限制了陪审员作用的发挥，所以自此以后陪审员明显不被用于审判了。[2]从全国范围看，除了北京、上海等地的一些法院在一些年份审判个别案件中重视人民陪审员制度以外，陪审制度被严重淡化。[3]直到2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》),填补了我国立法的空白。2008年，中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确要求，各级人民法院特别是基层法院要求全面贯彻全国人大常委会通过的《决定》，同时强调“进一步健全人民陪审员管理制度”，提出必须“落实人民陪审员的津贴、补助，要认真听取人民陪审员对审判工作的意见和建议，切实改进工作。”[4]为进一步论证人民陪审员制度试点成效，完善人民陪审员制度，最高人民法院政治部于2010年1月9日在江苏省苏州市吴中区人民法院组织召开了人民陪审员制度试点研讨会。

    《决定》从2005年5月1日实施至今已经6年，这一制度的施行，为司法民主注入更多的新鲜血液，促进了审判公开，有利于协助法官做好司法调解工作，说服当事人息诉服判，提高了司法审判的社会效果和法律效果。据调研2011年武汉市两级法院共选任421名人民陪审员，一年来共参与审理了各类一审案件3680件，人均办案8.4件，不仅取得了良好的法律效果和社会效果，且缓解了“案多人少”的矛盾，有效地推进了审判工作的顺利开展。

    二、人民陪审员制度的功能和价值

    （一）司法民主价值

    “民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接地参与影响全体成员的决策。”[5]而陪审制度无疑可以为公民提供一个参与社会公众事务并对影响事务结果的平台。人民陪审员制度的确立本身就是为维护司法公平、公正和民主而设定的。人民陪审员来自群众，代表群众，与精通法律的法官比较，具有通民情、知民意的优势。随机抽取的人民陪审员参与案件审理，首先对职业法官有着制衡作用，防止法官“徇私枉法”，监督合议庭作出公正判决，维护司法的公正性、严肃性。另外，人民陪审员在审理过程中容易取得当事人的信任，可以兼顾天理、国法和民情，有效促成当事人达成调解协议，实现法律效果和社会效果的有机统一，最大限度化解矛盾纠纷，使案件的结果“合情合理”。

    （二）司法公正价值

    司法公正是人类自有司法活动以来不懈追求的永恒主题，司法公正是司法的核心，是人民法院审判工作的灵魂和生命。人民陪审员制度在保障司法公正方面，主要社会价值在于能够在审判组织内部产生监督和制约作用。人民陪审员通过参加法律的审判活动，能够直接、有效地监督法院的审判工作，防止审判权的滥用，确保人民法院依法、公正行使职权。人民陪审员大多是某一领域的专业型人才，在参与审判的案件中能够利用自己的专业知识解决案件中涉及专业领域的问题，有利于法官更全面地考虑案情，准确查清事实，做出公正裁决，同时，人民陪审员通过参加合议庭审理案件，在一定程度上可以对法官起到监督、制约作用，有利于促进人民法院的廉政建设，防止司法腐败。在具体案件审判中，法官常常在将法律的抽象规定适用到具体的社会关系中时，主观会受到许多内在和外在因素及固定模式的影响和限制，而人民陪审员参加审判案件，可以克服法官因职业习惯所形成的某种思维定式，更注重从社会道德标准的角度对案件进行评断，使司法更加贴进民众生活，反映社会的价值观念和道德准则。促进裁判更趋合情、合理、合法。[6]

    （三）司法监督价值

    人民陪审员制度的司法监督价值是通过裁判制约实现的，其制约的基本思路是分权和监督，现代人民陪审员制度是近代以来西方社会权利制衡理论进一步发展的产物，也是执法过程中权利制衡的表现。这里理论对我国司法审判活动不无借鉴价值。在审判中，法官与人民陪审员的关系是合作关系，相互尊重对方的独立地位。人民陪审员制度中的这种合作，在很大程度上遏制了司法审判中的长官意志或政治干扰。是围绕着司法审判中的以权谋私、权钱交易、徇私舞弊等腐败行为难有实现的通道。同时，相对限制法官的权力，也有利于法官自身的廉洁。[7]

    从司法实践情况来看，人民陪审员制度也增加了审判工作的透明度，加强了对法官执法行为的监督，促进了司法民主与公正。拉近了司法与民众的距离，有效消除了社会对法院及法官的猜疑、误解和偏见，促进了人民群众对法院工作的理解和支持，扩大了人们法院的社会影响，进一步提升了司法的公信力。[8]人民陪审员通过参与审判案件，直接对人民法院的审判活动进行监督，使法官的司法行为更加严谨、规范，对法官行使裁判权起到了制约作用，增强裁判过程的透明度，有利于人民群众对审判工作的了解，同时也消除了当事人对司法腐败的担心，以审判人员执法不公为由而引发的越级上访案件有所下降。[9]可以说，人民陪审员在司法实践中充分发挥了司法监督作用。

      三、人民陪审员制度存在的主要问题

    目前，我国的人民陪审员工作虽然取得了一定成果，但也存在着一些问题和困难。主要有：

    一是人民陪审员的产生方式不明确，广泛性和代表性不足。2004年《决定》的颁布虽然填补了立法的空白，是法制建设进程中必不可少的工作，但是一项新的法律制度出台，如果没有足够的可操作性，在实践中就会引发各种新的问题。《人民法院组织法》第三十八条规定：“有选举权和被选举权的年满23岁的公民，可以被选举为人民陪审员。”这一规定缺乏具体的操作。各地对人民陪审员的产生做法各异，既缺乏严肃性，也难以使人民陪审员有使命感和荣誉感。以往产生人民陪审员习惯做法是在人民代表大会换届选举时，由选民选举，经人民代表大会通过后产生，然而，近年来由于部分地区对人民陪审员选举工作不够重视，一些地区的人民陪审员改由乡（镇）、街道、单位自行上报名单，经该级人大常委会认可即产生，甚至有些部门把这项工作视为一种例行公事，找几个人充充数、草草上报了事。有的地区由于基层工作涣散，陪审员的选举工作甚至处于停滞状态。有的法院还存在使用借用人员充当人民陪审员的违法现象，这种做法存在很大的危险性，首先，这些人不是经人民选举产生，不能代表人民的意志行使审判权；其次，这些人来源复杂，他们政治思想、道德品质、业务素质没有经过人民的评价和认可，很难保证其适用法律的公正性；再次，这些人进入法院均系通过审判人员介绍，在执行职务时对审判人员有明显的依附倾向，极易影响案件质量。

    二是对人民陪审员未建立相应的监督制约机制，导致部分人民陪审员对是否参审的随意性大。部分人民陪审员每年参审的案件过少，参审积极性不高，未能充分发挥陪审职能。据武汉市东西湖区人民法院的统计显示，2011年部分人民陪审员参审案件不足10件，个别陪审员甚至全年没有参审一件案件，有法官反映，个别陪审员一通知开庭就推脱有事，还有的在开庭前忽然通知法官说不能参加庭审了。之所以造成这种状况，原因是多方面的：一方面，部分人民陪审员对陪审制度的意义和作用认识不够深，职业意识不够强，认为自己只是陪衬，参加不参加一个样。另一方面，部分法官担心影响庭审进度，不愿意让人民陪审员参审；有些法官认识不到人民陪审员的作用，只在合议庭人数不足时才“邀请”人民陪审员凑数；还有的法官在开庭时临时通知人民陪审员，与陪审员本职工作发生冲突，影响了他们参加陪审的积极性。

    三是人民陪审员职责不明确，不利于人民陪审员作用的发挥。《决定》规定人民陪审员依法参加审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利，并规定人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实及法律适用独立行使表决权等权利。而在实践中，人民陪审员只知道有权利，却不知道如何行使。部分陪审员由于对案件被把握不准，难以形成自己的见解，庭审时一言不发，合议时用“同意”或“不同意”表态，成了名副其实的“陪坐员”。有的陪审员发了言，也受不到重视，有的发言甚至不被记入笔录。此外，一些法官认为人民陪审员不具备专业的法律素质和审判技能，庭审中不给陪审员发言的机会，合议时不征求陪审员意见，调解时不邀请陪审员参加，直到结案时才让陪审员在卷宗上签字。

    四是适用陪审员审理的案件范围不明确。《决定》规定的适用陪审制的案件的范围有：社会影响较大的刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件原告或被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。实践中，对于“社会影响较大”标准比较含糊，缺乏可操作性。对于社会影响较大的案件，法院一般都会担心陪审员的审理水平影响案件的质量，而主观地以“社会影响不大”为由而不适用陪审，从而限制了陪审的适用范围。[10]

    五是人民陪审员任期过长，容易滋生腐败。“我国的人民陪审员制度名为陪审实为参审”，[11]实质上是参审制。与其它国家的陪审制度相比，我国的人民陪审员同级人民代表大会常务委员会任命，一般任期为5年。国外对于如何防止陪审员对案情有先人之见、防止陪审员同当事人直接接触都有细致的规定。难道这些问题在中国都不成其为问题？而且人民陪审员任期5年，这么长的任期，形成职业陪审一族，这些人成天在法院出入，势必会同一部分职业法官、律师形成私人关系，而且他们个人有什么弱点，长跑法院的律师势必一清二楚，又怎么保证他们不会产生受贿、介绍行贿这些问题？怎么保证他们不会带来更多新的“人情案”、“关系案”？陈瑞华教授曾经说过一句很刻薄的话，但是却不无道理，即在目前中国这种国情下，可能一、二百块钱都有可能收买一个下岗工人。

    四、我国人民陪审员制度的改革和完善

   要调动人民陪审员参与审判活动的积极性，充分发挥他们的作用，笔者认为，可以从以下几个方面进行努力。

    （一）进一步做好人民陪审员的选任工作

    随着社会、经济形势的不断发展变化，人民法院面临的新类型案件不断增多，审判工作中遇到的新问题、新知识也越来越多，确实也会遇到一些比较特殊的案件，涉及到很多专业知识，因此，在具体情况中的人民陪审员的选任上适当提高准入门槛也是需要的。比如浙江省高级人民法院和浙江省出版局经过协商，目前决定在版权行政管理部门中选任人民陪审员参与知识产权审判工作。[12]再比如，在审理未成年人犯罪案件时邀请教师或者共青团、妇联等单位具有教育心理学、社会学知识的人士担任人民陪审员，可以通过他们的思想教育工作寓教于审，消除未成年人被告人对司法机关的抵触情绪，接受法律的制裁，真正达到教育、感化、挽救的目的。实践证明，专家型人民陪审员大多是某一专业领域的技术人员，在参与审判的案件中能够利用自己的专业知识，使案件中涉及的本专业领域的疑难问题得以解决，有利于人民法院准确查清事实，保证案件的公正处理。[13]

    （二）加强对人民陪审员的培训和指导

    庭审案件是一件专业性较强的工作，非职业法官出身的人民陪审员必须经过专业培训方能适应和胜任这一工作。《决定》第十五条规定“：基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质”。这表明：法院对人民陪审员进行培训是法定责任和义务，法院必须重视和加强对人民陪审员进行有计划的培训和指导，创新培训形式，丰富培训内容，提高培训实效，着力提高人民陪审员的法律素养和庭审技能，推动人民陪审员工作的顺利开展。对人民陪审员的培训形式可以灵活多样，比如：集中培训、组织庭审观摩、交流参观、法官指导、提供学习资料等。培训应注重针对性和实效性，进行分类指导，并对培训情况进行考核和记录。因为在我国人民陪审员是“兼职”且实行任期制，决定了人民陪审员会定期进行调整更换“，新人上旧人下”是常态，所以对人民陪审员的培训是一项任重道远的工作，它将伴随着人民陪审员制度的存在而存在，成为我国人民陪审员制度的一个组成部分。

        （三）明确人民陪审员陪审案件的范围

    关于陪审案件的范围，有人认为我们应该借鉴国外的做法，在立法中明确规定，对于被告人可能判处5年以上有期徒刑的一审刑事案件，必须适用陪审制度。对于民事案件和行政诉讼案件，则可以以案件的诉讼标的或者争议问题性质的严重程度，明确规定是否应该采用陪审制度进行审理。[14]在今后的立法或者司法解释中，我们可以考虑借鉴国外对陪审案件范围的有关规定，对“社会影响较大”的案件范围以列举的方式做出界定。

    （四）进一步规范人民陪审员的管理工作

    为提高人民陪审员的权责意识，法院应该把他们纳入全院综合目标考评体系。一方面，量化、细化人民陪审员的考评细则，把人民陪审员到庭情况、参审次数、工作态度、参与调解情况和参加法院活动情况列入考评内容，定期考核，年底汇总，由人民陪审员管理办公室确定考核等次。另一方面，把人民陪审员的参审情况列入审判流程管理。各业务庭是否按规定使用了人民陪审员、对人民陪审员的指导是否到位、是否邀请人民陪审员的参与调解活动以及人民陪审员的参审次数等，都应成为对各业务庭考核的内容。同时，法院也要邀请人民陪审员参加每年的目标考评工作，是人民陪审员和法官互相监督、互相促进，从而有效推进法院的整体工作。

    （五）建立人民陪审员履职情况的督察、考评、约束和奖惩机制

    我国人民陪审员制度的关键问题是人民陪审员必须正确履行职责。如果没有相应的对人民陪审员的督察、考评、约束和奖惩机制，人民陪审员制度很容易流于形式。只享受荣誉而不承担责任，必然会使人民陪审员成为“花瓶”和“摆设”。没有监督的人民陪审员难免违法犯法、徇私枉法。没有纪律约束和奖惩的人民陪审员可能会“吃闲饭”、“混日子”。为防止和避免人民陪审员“陪而不审”“滥竽充数”“徇私枉法”，督促人民陪审员认真履行职责，真正发挥人民陪审员促进司法公正的作用，必须明确人民陪审员的岗位职责和法律责任，对人民陪审员的履职情况进行督察和考评，并将督察和考评工作制度化，人大或其授权组织每年定期组织人民陪审员进行述职，定期对人民陪审员参审的案件进行质量考评，建立起对人民陪审员履行职责的督察、考评、约束和奖惩机制，保障人民陪审员以高度的责任感和使命感认真履行职责，激励人民陪审员为维护法律尊严，维护司法形象，维护司法的民主公正做出积极的努力。

[1] 沈跃东：《试论人民陪审员制度的完善》，载《云南大学学报法学版》2009年第1期。

[2] 曹永军：《论我国人民陪审员制度的改革与完善》，载《西藏民族学院学报（哲学社会科学版）》2008年第1期。

[3] 王敏远：《中国陪审制度及其完善》，载《法学研究》1999年第4期。

[4] 毛立平：《落实好人民陪审员制度非常制度》，载《人民法院报》2009年10月16日第7版。

[5] 科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆2005年版第10页。

[6] 叶敏：《我国人民陪审员制度的特点及完善》，载《社科纵横》2010年第6期。

[7] 叶青：《关于人民陪审员制度价值的思考》，载《华东政法学院学报》2001年第1期。

[8] 山东省高级人民法院调查组：《关于人民陪审员制度贯彻落实情况的调查》，载《山东审判》2006年第4期。

[9] 李飞：《案件陪审三年间——人民法院实施人民陪审员制度情况调查》，载《人民法院报》2008年5月6日第8版。

[10] 刘学贵：《论人民陪审员制度的现实问题及对策》，载《山东审判》2008年第4期。

[11] 王尹宗：《完善我国陪审员制度的比较法思考》，载《司法论坛》2009年第4期。

[12] 宗边诗：《浙江在版权行政管理部门选任人民陪审员》，载《中国新闻出版报》2009年12月15日第1版。

[13] 孙军工：《我国人民陪审员制度的现状》，载《人民法院报》2008年3月18日。

[14] 张泽涛：《陪审制度的缺陷及其完善——以<关于完善人民陪审员制度的决定>为考察对象》，载《华东政法大学学报》2009年第1期。