法   官   论   坛

（2012）第3期

武汉市东西湖区人民法院                   2012年2月15日

“治庸问责”与改善发展环境与建设服务型政府

武汉市东西湖区人民法院民事审判第二庭   贾继祠

     论文提要：
     2011年4月6日，中共武汉市委召开十一届十一次全体（扩大）会议，号召全市各级党组织和广大党员干部凝心聚力、励精图治，进一步解放思想，开拓创新，努力开创武汉市科学发展、跨越式发展新局面。全会决定在全市掀起“责任风暴”，实施“治庸”计划，努力打造全国发展软环境最优城市，为武汉市实现跨越式发展提供坚实保障。值此“治庸问责”风暴开展近一年之际，本文拟从“治庸问责”与改善发展环境与建设服务型政府三者之间的关系为切入点，展开分析探讨，进一步阐明“治庸问责”工作的重要性、必要性以及深入开展的问题。
     关键词：服务型政府；发展环境；发展环境；责任制度
     一、前言
     胡锦涛同志在中共十七大报告 中提出深入贯彻落实科学发展观，要做到四个“必须坚持” ，第一个就是“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务。”可见，促发展已成为各级党和政府在相当长一段时间内的工作重点。自改革开放 以来，全国各省、市在政治、经济、文化等各方面都有了极大的发展，人民生活水平有了显著的提高，但是由于武汉市政策、思维、地缘等方面的原因，发展速度明显落后于东南沿海城市。为了能在“兄弟登山，各自努力”的发展过程中迎头赶上，全面复兴“大武汉”，武汉市委、市政府提出了以努力实现地区生产总值由5000亿元向万亿元的跨越；真正实现由老工业基地、传统商贸重镇向全国重要的先进制造业中心、现代服务业中心和综合性国家高技术产业基地的跨越；努力实现由目前国务院定位的“我国中部地区中心城市 ”向更高层次的“国家中心城市”跨越；构建“1+6” 的城市格局，主城区控制在三环线以内，远城区各规划建设一座中等城市规模的新城，形成布局合理、功能互补的新的城市发展形态；人民生活水平和质量由目前比较宽裕的小康进入全面小康阶段，建设幸福武汉这五大跨越为内容的跨越式发展目标。我们知道经济基础决定上层建筑 ，经济发展是政治发展、文化发展和人民生活水平提高的前提条件和物质保障，要实现跨越式发展的宏伟目标，首先应当实现经济的跨越式发展。纵观国内、国际形势，在我国经济增速放缓、欧债危机 严重、全球经济缓慢复苏的今天，武汉市要抓住经济发展的机会，赢得投资，完成“弯道超车”的艰巨目标，改善发展环境就显得尤为重要。科学发展观认为，环境是发展的“生命线”和“源动力”，决定着一个地区和城市的核心竞争力和发展承载力，关乎大局，关乎长远。围绕抢占新一轮发展的制高点，城市和地区之间的竞争，已经从拼资金、拼土地、拼政策的阶段进入到比环境、比规划、比潜力的阶段。在发展环境的各个方面，尤其以政务环境为重点。通过“治庸问责”的手段促进构建服务型政府，从而营造规范严明的法治环境、公开透明的政策环境、重商亲商的领导环境势在必行。
     二、“治庸问责”与改善发展环境与建设服务型政府的关系
     （一）改善发展环境与建设服务型政府的关系
     发展环境，可以将其内涵划分可分为硬环境和软环境。硬环境包括资源环境、生态环境、生活环境等方面；软环境包括政务环境、商务环境、人才环境等方面。一般来说，一个城市、地区的硬环境在相当长的一段时间内是固定的，不易改变的。而软环境则相对来说容易进行调整。故改善发展环境从效率上来讲应当以改善软环境为切入点。从政府的角度看，首要任务就是改善软环境中的政务环境，建设服务型政府。
     服务型政府是指以社会公共利益为目标追求，以社会公众为本位，以管理就是服务为理念，以人文关怀、民主、透明、责任、法治等价值为基础，在社会公众的参与和监督下，以有效解决社会公共问题，提供公平优质，廉洁、高效的管理和服务为标志的政府。 服务型政府的内涵至少应包括四个层面：一是牢固树立为人民服务理念。政府的管理理念决定着政府的行为，树立为人民服务理念是建设服务型政府的前提条件。各级政府要树立以人为本的管理理念，在政务活动中最大限度满足人民群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智；二是强化公共服务职能。政府职能问题是政府管理的核心问题。建设服务型政府，必须明确并强化公共服务职能，向公众提供优质的公共产品和服务。这应成为各级政府尤其是地方政府的核心职能；三是形成有效制度安排，没有制度保证，“服务”就会成为一句空话。要通过制度设计，加快形成政府服务运行机制。严格依法行政，维护法律的尊严，依法规范和约束行政行为。建立健全民主决策机制、政务公开机制、群众监督和参与机制；四是改进政府管理手段和行为方式。政府应成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者，做“精明的导航员”、“公正的裁判员”和“忠实的服务员” 。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平，增强政府工作透明度，提高政府公信力。
     我国最早传达出建设服务性政府的信号是在2004年6月中旬举行的首届“中欧政府管理高层论坛”，时任国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长华建敏表示中国的政府改革正由“职能转变”向“功能转型”的纵深方向发展，建设服务型政府将成为我国下一阶段政府改革的重点。2005年政府工作报告中首次提出“寓管理于服务之中，努力建设服务性政府” ，党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。建设服务性政府作为改善发展环境的重要内容，简而言之就是建设“为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”的政府。
     （二）“治庸问责”与建设服务性政府的关系
     从前文阐述服务性政府的内容看，建设服务性政府的要求相当高。而武汉市政府在行政管理中，离服务性政府应该具有的四个层面，还有一定的差距。以何种方式方法在较短时间内卓有成效的建设服务性政府，是摆在武汉市政府眼前亟待解决的问题。
     在我国，建设服务型政府，要以“邓小平理论” 和“三个代表”重要思想 为指导，认真贯彻落实党的十七大和十七届六中全会精神，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，从政府管理理念、管理职能、管理方式方法等方面，加强制度和机制建设，加快政府职能转变，这是提纲挈领的主导精神，是必须始终如一的重视和贯彻的。在具体方法上，笔者认为从国家权力的纵向分配上看，作为地市一级政府，从体制上进行改革难度较大，较好的方法是在现有的包括管理体制在内的各项体制下，充从内部挖掘潜力，强化干部、每个工作窗口、每个部门的履责意识，优化工作作风，形成务实工作态度，从而提高工作效率。在此思维下，2011年4月6日，中共武汉市委召开十一届十一次全体（扩大）会议，号召全市各级党组织和广大党员干部凝心聚力、励精图治，进一步解放思想，开拓创新，努力开创武汉市科学发展、跨越式发展新局面。全会决定在全市掀起“责任风暴”，实施“治庸”计划，努力打造全国发展软环境最优城市，为武汉市实现跨越式发展提供坚实保障。“治庸”顾名思义即是治理庸、懒、散，是指治理干部队伍中的能力平庸、思想懒惰、纪律作风松散；“问责”是指对干部队伍中的庸、懒、散的现象扩大监督主体，增加反馈渠道，加强检查，一经发现，采取公开、严格、针对性强的责任追究措施。至此，内容充实、目标明确的“治庸问责”工作作为建设服务性政府的一种探索性方法在荆楚大地应运而生。
     三、如何深入推进“治庸问责”工作
   “治庸问责”工作开展近一年来，取得了较好的成果，干部队伍作风明显得到改善，工作效率明显得到加强，干部效率明显得到提高，投资软环境环境得到明显发展。很大一批有“问题”干部得到处理，企业和市民切身感受到了身边的变化。“治庸问责”不能停，是全社会的共识，如何进一步深入推进“治庸问责”工作的开展，笔者认为应着重做到以下几点：
     （一）扩大监督的主体，加强监督的力度
     中国共产党是全心全意为人民服务的执政党；以批评、建议、检举为内容监督权，是《中华人民共和国宪法》赋予我们每个公民的基本权利。 人民应该是查庸的主力军和必须依靠的力量，但是由于中国数千年封建统治的历史，加之建国后“文革” 等历史事件对法治的破坏，人民在生活中往往没有把自己摆在主人翁的地位，习惯被动的服从。在很多时候，甚至当自己合法的权益的遭到公权力侵害的时候，也大多忍气吞声，不能很好的行使自己包括监督权在内的各项权利。在“治庸问责”开展的过程中，我们可以看到很多情况下都是由“治庸办”查出问题，甚至在某些情况下是由检查组成员以普通行政相对人身份来发现问题，进行监督。人民群众的力量没有得到充分的发挥，“治庸问责”更多的时候是以自上而下的形式来开展，由于监督主体的缺失，必然将导致监督力量的薄弱，也必将会影响到“治庸问责”的效果，要使“治庸问责”效果更加明显，查庸环节扩大监督的主体势在必行。
     笔者认为“治庸办”作为目前主要的监督主体，各级党政机关作为监督的客体，都应该加大对“治庸问责”工作的宣传力度，让企业和普通民众了解、敢于参与 “治庸问责”工作。面对企业和普通民众的监督，必须做到事事有回音，件件有着落，积极回复、快速查办来自民间的包括网络在内的各种形式的对庸、懒、散现象的反映，培养人民群众的积极性，让人民群众愿意参与“治庸问责”工作，让人民群众切身感受到“治庸问责”不是形象工程。对查处的结果，尤其对来自企业和普通民众举报而查实的处理结果，应当大力宣传，培养人民群众的民主习惯；对企业和普通民众举报后未经查实的，也应该积极、诚恳回复，并借此宣传各项法律、法规及政策，消除存在于人民群众心中的误会，在人民群众和党政机关架起一座互信的桥。
     （二）以提高能力为“治庸”的核心
     “治庸”是要变“庸、懒、散”为“能、勤、快”， “治庸”必须得以提高业务能力为核心。在现实生活中，人们对贪官深恶痛绝，而对庸官却相对宽容得多。其实，从某种意义上说，庸官的危害性并不比贪官小。在职权岗位却没有相应的能力，往往做的越多错的越多，做的越多给社会造成的危害越大。
     要提高业务能力，我们必须加强学习。首先现代国家管理，是法制化的管理，每个公务人员都必须在制度规范下开展工作，严格限制公权力的滥用 。随着社会的发展，制度规范越来越细化，其趋势是呈现网状化，不同领域制度的交叉也更加明显。面对纷繁复杂的各项制度，我们的干部必须熟悉和掌握，知道自己应该做什么，不能做什么，按照严格的流程来操作我们日常的工作，把各项管理制度落到实处。笔者认为制度的学习、掌握和运用不光是为了更好的开展工作，其实也是对我们每个干部的自我保护。其次面临着是怎么做的问题，我们必须加强培训，结合单位和个人实际，分别制定加强能力建设的计划和目标，落实加强能力建设的各项措施。针对不同岗位的要求，着力提高单位和工作专班等团队的执行能力。结合工作实际，指定专业书目，有效地开展各种形式的岗位技能培训和岗位练兵活动，积极推行培训学时制和培训记登记制度。鼓励干部利用业余时间参加学习培训，有针对性地举办工作案例讲评活动和公共管理、依法行政、应急处置等专题讲座和示范性培训班。最后，“问责”的同时，我们还应树立先进的学习典型。我们要善于发现身边的，默默奉献、尽责工作的典型人物，在业务上大力开展先进性学习，让广大干部有一个看得到，摸得着的先进性榜样，并通过经验推广的形式，让全体干部都能获得提高。
     （三）“治庸问责”的制度化
     “治庸问责”工作符合民心，顺应形势，应该长久的开展下去，但是从目前的实际情况看，专门为“治庸问责”制定一系列专门的制度，操作性并不强。笔者认为应通过对现有制度的建设和完善，与“治庸问责”工作来进行衔接来使“治庸问责”工作呈现制度化的深入推进，健全、落实责任体制此时就显得尤其重要。增强干部的责任意识。为人民服务是干部的天职，一个干部如果没有责任感，“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”，即使有再大的本领，也不能真正用好国家和人民赋予的权力。我们必须建立健全科学的责任制度，让各级领导干部懂得权力和责任是统一的，有权必尽责，尽责才有权。通过将每个岗位的责任具体化、书面化、公开化，使每个干部都能有一个对应的具体责任，明晰岗位的权利、责任及责任后果；建立科学、细化的层级责任体系，通过层层签订责任状等形式，严格的执行上下级负责制度，一级抓一级，一级对一级，将庞大的责任体系分解为各负其责的个体运行体系 ；严格责任追究，赏罚分明，建立严格的“责任到人”和“责任倒追”制度，尽责必将，失责必罚，轻责轻罚，重责重罚，不搞下不为例，不搞迁就，绝不姑息。在这样的“责任风暴”面前，必将产生人人自警、人人自查、人人负责的新局面。
     四、结语
     随着“治庸问责”工作的进一步深入及向全省推广，我省的发展环境必将得到明显的提高。但是我们决不能懈怠，确保将“治庸问责”作为一项长远的，持续的、科学的、卓有成效的工作进行开展，在工作中要善于总结问题，发现问题，时刻保持“治庸问责”工作的先进性，从而彻底改变干部作风，打造廉洁、高效的服务型政府，尽快实现我省在中部的崛起，全面复兴“大武汉”。