法 官 论 坛
（2012）第7期
武汉市东西湖区人民法院 2012年4月15日
审判职权配置视野下人民陪审制度的完善
东西湖区人民法院 张旭妍
[内容提要]我国以法律的形式确立了人们民陪审员制度，但是在实践中仍存在诸多问题。本文以审判职权配置为视角，对立法现状及实践中运行状况进行分析，进而提出了完善人民陪审员制度的构想。
[关键词]人民陪审员 陪审制度 职权配置
我国近代陪审制度最早出现在清末，在沈家本编订的《大清刑事民事诉讼法》中陪审理念初步得到体现但未正式颁行。之后经历了几十年的变革，建立了具有中国特色的人民陪审制度，但又处于困难重重的境地。长期以来，人民陪审制度的存废引起社会各界强烈的争论，但实践证明，人民陪审制度是有其存在的土壤，只是对其进行完善势在必行。
我国多部法律对人民陪审员制度进行了规定，既有利于我们对人民对陪审制度的认识，同时也引出了颇多的反思。本文从人民陪审员审判职权配置的角度对我国人民陪审员制度进行分析，并提出完善的建议。
一、人民陪审员审判职权立法配置现状
1、人民陪审员审判职权的法律依据
毫无疑问，我国人民陪审员的审判职权源自法律的规定。人大《关于完善人民陪审制度的决定》第二条、法院组织法第十条、第三十八、三十九条，刑事诉讼法第十三条、第一百四十七条，民诉法第四十条和行政诉讼法第四十六条等条款分别从不同的角度对人民陪审员参与陪审活动及职权作出了规定。其中，人大《决定》是我国第一部系统地规定人民陪审制度的单行法律，该法规定了人民陪审员的任免、使用、参审权限、物质保障等事项。此外，最高人民法院出台的《人民陪审员管理办法(试行)》，最高人民法院、司法部联合作出的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》均是陪审活动的重要法律依据。
2、人民陪审员审判职权的取得
我国现行陪审制度对公民取得陪审资格、享有审判职权规定了任职条件和程序。首先，担任人民陪审员应具备一定条件：“公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：（一）拥护中华人民共和国宪法；（二）年满二十三周岁；（三）品行良好、公道正派；（四）身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。” 立法还对人民陪审员的任职资格作出了限制，“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。” “因犯罪受过刑事处罚的被开除公职的”不得担任人民陪审员。 其次，人民陪审员依法定程序选任，经单位推荐或自荐后，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。 只有被人大常委会任命为人民陪审员后，才具有参审资格，能够享有一定的审判职权。
3、人民陪审员审判职权的内容
人民陪审员享有事实认定和法律适用的职权。根据人大《决定》第一条规定，人民陪审员“依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”据此可以判定，从审判程序看，人民陪审员具有参加庭审、在审判长的指挥下进行法庭调查、组织质证、听取法庭辩论、庭审后合议、主持调解等职权。人大《决定》第十一条规定，人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。
4、人民陪审员审判职权的行使
尽管法律规定人民陪审员除不担任审判长外享有同法官同等的审判职权，但是在审判权的行使方式上，二者并不相同。首先，审判职权的启动具有被动性和不连续性。人民陪审员是否参与案件审理，参与哪个案件审理并非其自身决定，而是需要法院邀请，实务中，其“审判权的取得和启动很大程度上取决于他与承办法官的配合程度，取决与承办法官对他的认可度”。 由于职权行使的被动性，人民陪审员参审更像打“游击”，工作不具有连续性。其次，审判职权的行使具有依附性，处于不完满状态。人民陪审员参与案件审理的一个前提条件是负责审理该案件的合议庭至少有一名专职法官，而且由专职法官担任审判长，所以人民陪审员不具有在合议庭中的“指挥权”。
5、人民陪审员审判职权的限制
人民陪审员的审判职权受到多方面的限制。首先，在合议庭内不能担任审判长；第二，应遵守职业道德和规范，保守审判秘密、注重司法礼仪、维护司法形象；第三，为防止对与己有利害关系案件进行评判，做自己案件的法官，法律对其任职回避作出了规定 ；第四，人民陪审员的意见与审判长相左从而占合议庭多数意见时，案件并不必然依合议庭多数意见处理，而是可依程序提交审判委员会讨论，审判委员会可能会改变合议庭的多数意见，以保证判决的合理性；第五，人民陪审员怠于履职或违法违规造成严重后果的，将会被依法免职 。另外，各级人民法院在人民陪审员管理使用过程中，逐步形成了一套监督管理办法，对人民陪审员陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风和参加培训情况进行考核，将考核结果作为对人民陪审员进行表彰和奖励的依据。
二、人民陪审员审判职权配置与运行现状检讨
人民陪审员制度在我国是作为民主政治的一个组成部分。人民陪审员制度的立法初衷就在于借鉴外国的陪审团制度或参审制度，从人民群众中吸收个别人作为人民陪审员参加案件的审判工作，让人民陪审员对审判工作进行民主监督，保障司法公正，抑制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。然而，在实践运行中却存在诸多问题。
1、法律依据不完备
作为基本司法制度之一，陪审制度涉及到国家审判权的分配和行使问题，通常都在国家基本法中作出规定。但是，当前我国陪审制度的法律依据与陪审制度的重要地位很不相称。
首先，缺少宪法依据。宪法规定了法院行使审判权，但是其下位法却规定了法院之外的人员、非法官即人民陪审员可以参与审判，与宪法原则是矛盾和相排斥的。从这个意义上看，人民陪审制度似乎陷入“违宪”的尴尬状态。其次，有关陪审制度的法律规范不统一，人大《决定》对陪审制度作了系统的规定，但其与三大诉讼法的规定很不一致，人大《决定》和刑事诉讼法中称为“人民陪审员”，而在民事诉讼法和行政诉讼法中则称为“陪审员”。人大《决定》第一条规定“人民陪审员除不得担任审判长外，同法官有同等权利”；民事诉讼法第四十条第三款规定：“人民陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务”；刑事诉讼法第一百四十七条第三款则规定：“人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利”；行政诉讼法则无规定。人大《决定》是由全国人大常委会制定，三大诉讼法无一例外由全国人民代表大会制定，尽管人大《决定》与三大诉讼法在法律位阶上同属一个层次，但由于制定机关不同，二者的效力等级还是有细微差别的。立法上的缺憾导致了实践中对陪审工作重视程度不够，社会对陪审制度的认知度低，甚至许多当事人不知道有这样的制度
2、法律赋予的审判职权名不副实
人民陪审员来自社会各行各业，且一般不具备专业系统的法律知识。由于缺少系统的专业培训和审判经验的积累，陪审员在庭审技巧、驾驭审判的能力等方面更是不可与法官同日而语。但另一方面，法律规定人民陪审员“与法官享有同等的权利”，这要求人民陪审员不仅对案件事实认定，而且要对法律适用进行独立判断。在法律不健全，道德、公理裁判的年代，人民陪审员或许可以援引自己的道德标准做出富于合理性的裁判。但是在今天，人民陪审员还能否面对法律日益专门化对审判工作带来的新挑战？事实上，纵使法官也只是按照审判庭内部分工办理固定类型的案件，因此很难期待人民陪审员这一法律外行成为办案的“多面手”。因此，有学者指出，中国的陪审制度根本问题，在于让非职业法官解决法律专业问题。 由于人民陪审员在参审过程中，在知识、技能、法律思维能力上处于劣势，人民陪审员在参审中很难有所作为，久而久之，其在合议庭之中处于被架空的状态，最终成为“陪衬员”。随着“陪而不审”成为一种常态，陪审的功能则会发生微妙的变化。如在当前基层法院普遍案多人少，法院和法官为了应对办案压力，提高工作效率，在部分普通程序案件中邀请人民陪审员参审“凑合议庭”，以弥补审判力量。有些法院甚至培养出“陪审专业户”，这些陪审员长期在法院坐班，一旦有需要则加入合议庭参审，造成了年结案量甚至超过专职法官的现象。这种做法背离了陪审制度的初衷，反过来也加剧了“陪而不审”。
3、缺乏对审判责任的规定
有权必有责、有责必有罚是权力运行和权力监督的基本原则。法官享有审判权的同时要受到各方监督。现行司法体制下，法官审判活动和审判质效首先受法院内部监督制约，其次受到上级法院、同级检察院、当事人、律师等各方的监督。法院作为整体，要受党组织的领导和监督，要接受人大的权力监督和政协的民主监督，这些整体的监督都有可能延伸到具体案件中，对法官审判活动构成实质的制约。因此可以说，法官责任是全方位、多层次的，违法违规办案要受到司法追究和党纪政纪处分，办错案要受到法院内部的“错案追究”，甚至在没办错案的情况下，仅因引发当事人上访，就要承担一定的责任。 另外，法院系统开展各项旨在促进司法公正的主题活动，也是法官接受监督和承担责任的一种方式，如最高法院提出“五个严禁”，法官违反则会受到不同程度的问责。
与职业法官形成鲜明对比的是，人民陪审员在享有审判职权的同时，却几乎不承担实质的责任。人大《决定》第十七条规定人民陪审员“违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的”，依程序免除其人民陪审员的职务，这条规定看似严厉，但是很难进入操作层面并构成对人民陪审员的有效制约。人民陪审员具有流动性，本身不是一个职业，人民陪审员参加审判活动只能享受一定的补助，由于不靠法院的工资和奖金“过活”，人民陪审员缺乏对陪审工作职业稳定性的追求，因此免除职务作为一种责任承担方式对其监督制约力度不大。再者，立法缺少对人民陪审员一般的失职责任的规定，追究刑事责任的起罚点过高，不利于对人民陪审员违法违规办案的一般预防。诚然，法院会通过内部工作制度对人民陪审员履职情况进行监督、考核，但是这些监督主要目的是“评优”而非“选差”，益于鼓励先进，不利于鞭策后进。由于缺乏切实的责任承担方式，人民陪审员的监督处于虚位状态。人民陪审员有一种“天塌下来有法官顶着”的心理，导致其工作责任心差，由人民陪审员参加的合议庭有名无实，案件质量仍然由承办法官负责。有些人民陪审员与法官在多次合作后形成稳定的“搭档”，办理案件时形成默契，法官利用人民陪审员的不担责为其不正当裁判“遮羞”，规避正常的监督，造成司法不公。
4.人民陪审员审判职权与法官审判职权的失衡
长期以来，我们对陪审制度有一种期待，即人民陪审员参审可以代表民意，防止司法专断，进而监督法官活动，促进司法廉洁。 然而，目前的职权配置模式下陪审员司法监督功能很难实现。按照常理，在监督关系中，监督者通常居强势和上位，拥有权威和必要的监督权限，并以相应的制裁措施为保障，否则监督就没有力度。当前人民陪审员监督机制正缺乏这些必要的前提条件。从人民陪审员与法院关系看，人民陪审员的资格审查、提请任命、管理使用、考核、年终评优、补助发放、奖励、提请免职等事项均由法院负责。在这一系列的工作中，法院处于强势和主导地位，二者的关系类同于行政上的管理者与被管理者。实际情况是法院监督人民陪审员，而不是人民陪审员监督法院。尽管人民陪审员可以通过开座谈会、参加民主测评等方式把对法院工作的意见和建议表达出来，但这谈不上有效的“监督”。从人民陪审员与法官关系看，人民陪审员于合议庭之中，在法律知识、审判技能、审判经验上处于劣势，通常没有个人意见，或是不愿、不敢发表个人意见。多数情况下，由于在法律适用上的“无知”，人民陪审员会主动跟从法官意见，或经法官做解释、“临时培训”后同意法官意见，因此人民陪审员在懵懂的状态下谈不上对法官审判活动监督。由于没有具体的工作制度，人民陪审员对法官业务之外审判作风的监督也难以操作。调查显示，“有人民陪审员参审的案件质量与同期没有人民陪审员参审的案件质量大体持平；人民陪审员的监督、 沟通、宣传作用也并非立法者想象的那么显著”。 依靠人民陪审员参审来形成审判组织内部的制约和配合， 在日渐专业化的诉讼过程中，这种作用也越来越弱。 。
三、完善人民陪审员审判职权配置的构想
（一）优化审判职权赋予
人民陪审员作为“不穿法袍的法官”，参加审判活动行使国家审判权，其职权应从宪法层面予以确认。笔者认为，宪法宜在第一百二十三条之后，作出“我国实行人民陪审制度，依法保障人民群众参与审判的权利”的规定，以明确陪审制度的宪法地位。在此基础上，整合当前人大《决定》、三大诉讼法、人民法院组织法等有关陪审制度的规定，由全国人民代表大会制定《中华人民共和国人民陪审法》。通过该法进一步规范人民陪审员职务的选任与免除，细化人民陪审员在不同诉讼程序中享有的具体职权，如明确人民陪审员意见占合议庭多数或少数时案件如何处理、人民陪审员参加合议时的发言顺序等事项，建立起人民陪审员业绩考评制度、奖惩制度，明确人民陪审员违法违规办案的责任承担方式。
（二）优化人民陪审员与法官的职权分配
合议庭内部，专职法官与人民陪审员的职权分工问题，是陪审制度核心的问题之一。围绕该问题，各方展开激烈争论，其中有的主张英美法系陪审团制度，有的主张大陆法系参审制度，还有一些折衷的想法。 笔者认为，人民陪审制度产生并作用于中国司法实践，因此在法官与陪审员的职权分配上，我们不能盲目参照域外做法，而是应该紧密结合本国司法需要。
1．弱化事实认定权
以“事实为根据，以法律为准绳”的基本原则中的“事实”是法律事实而非客观事实，这是司法“形式合理性”的要求，否则司法便没有终局性。审判过程中，法律事实认定需要证据支持，而证据的甄别与认定，证据链条的逻辑分析和证据规则的运用是专业的司法技艺，不能过多地融入生活经验和主观猜测，事实认定并非法律门外汉所能轻易掌握。所以，西方陪审团制度在赋予陪审团认定事实职权的同时，对陪审团的人数和认可某一事项的比例要求非常严格，如美国的陪审团人数通常为6-12人组成，英格兰的刑事法院陪审团由12人组成。在我国，人民陪审员也参与案件事实认定，但是在“一审二陪”的合议庭内两位非专业人士对证据认定所享有的权重显然过大，不利于案件的公正审理。因此，笔者认为不宜强调人民陪审员在事实认定环节的权限，可能的情况下，事实认定坚持由法官单独负责，人民陪审员针对案件事实发表的意见不纳入合议范围内。
但是另一方面，我们也不能否认，在涉及保险、医疗、财务、金融等专业法律事实的案件中，事实认定对法官而言也具有一定的难度，如果参审的人民陪审员有这些方面的专业知识，则会有助于法官的判断。在专业性较强的案件中，具备相关专业知识的人民陪审员在法官调查和认定事实的过程中充当法官的“陪审顾问”，出具专业性意见，接受法官的咨询，帮助法官作出判断，无疑提高事实认定的准确性和审判工作效率。事实认定仍然由法官作出并负责，人民陪审员仅就其咨询行为负责。这类似于我国台湾地区曾经试行的“参审咨询制”，但参审咨询既不参与事实认定也不参与法律判断，其不具有人民陪审员的资格； 也不同于专家陪审制度，专家陪审员具有事实认定权，人民陪审员在事实认定上仅具有顾问功能。
2．强化法律适用权
法律适用与事实认定不同。在多元化纠纷解决理论看来，一些法律上的是非均可以在协商的基础上达成新共识，从而化解矛盾纠纷。一定意义上，纠纷解决方式只有效果好坏之别，没有正确与错误之分。就个案而言，妥善的案件处理方式通常能够找到双方权利义务的“黄金分割点”。人民陪审员熟悉社情民意，善于揣摩出当事人双方的心理，更容易把握好裁判的分寸。因此，在实体处理上，法官所熟知地冷冰冰的法律规范可能在人民陪审员鲜活的生活经验面前显得机械呆板，难以令当事人认同。因此，旨在司法裁判中注入生活理性和大众思维的陪审制度，应致力于保障和扩大人民陪审员在法律适用过程中的意见表达权。合议庭内部，应落实“少数服从多数”的原则，规定人民陪审员在合议时享有优先发言的权利，待其清楚表达对案件的裁判意见后，专职法官方能发言。合议结束后，人民陪审员应该在合议笔录上签字，必要时人民陪审员应当参加宣判。但是有一种可能，在法律日益专门化的今天，人民陪审员经验思维的发挥空间越来越小，所以在“一审二陪”的合议庭组成模式下，人民陪审员的裁判有可能完全偏离法律规定，从而出现“错误的多数”的情形。因此，人民陪审员的法律适用权不应该是绝对的，审判委员会依然是法院的最高审判组织。出现人民陪审员意见与法官意见不一致的情形应分别对待，如果一名人民陪审员与法官形成多数意见，另一名人民陪审员有不同意见，按照少数服从多数的原则确定案件裁判结论；如果合议庭三人均有不同意见，或者人民陪审员意见占多数，应当依程序将案件提交审判委员会讨论。这样既保证人民陪审员充分发表意见，又能保证案件质量。
（三）拓展人民陪审员职权权能
立法对人民陪审员参审活动的方式规定过于单一，限制了人民陪审员作用的发挥，实践中法院应结合人民陪审员的特点，扬长避短，积极拓展人民陪审员的职能权限，为人民陪审员发挥更大的作用搭建平台。
1.明确赋予人民陪审员诉前调解和庭前调解职权
近年来，各地法院在实践中不断探索人民陪审员调解机制，积累了一些经验。尽管人民陪审员参与调解存在“调解模式单一”、“欠缺法律专业知识”的现象，但审判实践证明，人民陪审员参与调解整体上有助于消除案件当事人对法院及法官的猜疑和不满情绪，利于促成当事人化解纠纷，使当事人息诉。 [xx]作为一项审判制度，人民陪审员参与调解的工作机制，可以从两个方面进行规范：一是在立案庭或诉讼服务中心等部门设置人民陪审员诉前调解室，选任品德高尚、社会阅历丰富、善于做思想工作的人民陪审员对前来立案的当事人做说服劝导和调解工作；二是在立案后，庭审前，普通程序案件由人民陪审员参审的，人民陪审员可单独组织庭前调解工作，调解成功的，以合议庭名义制作调解书或撤诉裁定书。
2.建立人民陪审员参与执行工作机制
人民陪审员“陪执”有其优势，人民陪审员通民情知民意，参与执行有利于促进社会理解，使当事人支持法院执行工作 。但是在法律缺少明确规定的情况下，各地法院做法不一，人民陪审员“贸然”进入执行程序无疑会在整体上降低人民陪审员的公信力，长远看不利于陪审制度的发展。笔者认为，在法院应对“执行难”背景下，积极探索“陪执”机制有其现实意义。为此，应出台统一的规定以指导各级法院的实践：一方面明确人民陪审员执行中的裁判权，规定人民陪审员享有审阅案卷材料、参与执行调查、参加执行听证评议、主持执行和解等权力；另一方面，强化人民陪审员介入执行调解工作力度，凭借其人民陪审员的身份进行调解更容易被当事人所接受的优势，协助执行法官向当事人分析案情，使当事人积极履行法律义务。为此，应明确规定人民陪审员参与执行的程序、方式、人民陪审员参执的案件类型及其参执行为的效力等事项。规定群体性纠纷案件、当事人矛盾易激化案件、执行受阻案件，是人民陪审员重点参与的案件类型。
（四）探索人民陪审员使用与管理的分离
人民陪审员的选任由法院会同司法局组织开展，参审活动由法院安排，工作情况由法院进行考核，年终评先选优、发放办案补助、报销差旅费均由法院全权负责。这种管理机制下，由于在人事、工作和物质保障上依附于法院，人民陪审员失去了“独立性”，“人民陪审员”一不小心成了“人民法院”的陪审员，所以很难期待人民陪审员独立自主地发表意见，其对法院的监督、对专职法官职业思维的矫正等价值也就无从谈起。人民陪审员来自人民群众，参审旨在表达普通大众的朴素法律观。人大常委会作为人民陪审员的任命机关，像是人民陪审员的“娘家”，应对人民陪审员具有一定控制力，以保证其真正代表“人民”，而不是“人民法院”。现实中人大常委会对人民陪审员活动的掌控能力相对较弱。人民陪审员选任阶段，人大常委会通常仅对一些程序性事项进行审查，疏于人民陪审员任职资格、能力和政治标准的把关，其“任命”行为是消极、被动的。人大常委会通常采取听取汇报、实地调研、临时检查、重要活动领导指示等形式对法院落实人民陪审制度情况进行监督，尽管对法院落实陪审制度起到了一定的督促和制约作用，但目前的监督侧重整体性，难以到达个体的人民陪审员。
完善人民陪审员职权管理，应准确把握人民陪审员的定位，在法院和人大之间合理分配任免、使用、管理等职权。笔者建议将人民陪审员全面交由人大常委会管理。选任阶段，保持现有方式不变，仍由人大常委会任命，但人民陪审员的吸纳范围应该扩大。人民陪审员名单置于人大常委会，法院在需要使用人民陪审员时，通知人大联络部门立案日期和案由，由其抽选合适人选参加庭审。案件审理结束后，法院将人民陪审员的表现情况反馈到人大常委会。法院认为人民陪审员有严重的审判作风问题等不适合继续履职的情形时，有权建议人大罢免其人民陪审员资格。人大接到法院的建议后应作出调查处理。人民陪审员的考核、评优、物质保障统一由人大负责。这种管理方式有利于提高人民陪审员的公信力，人民陪审员不是法院“司法民主”的点缀，而是切切实实的人民参审，裁判不再完全由法院作出，也代表人民群众的意见。人民陪审员基于在人事关系上、物质保障上独立于法院，因此更能挺直腰杆，独立发表意见，对司法活动进行有效监督。
结 语
审判职权配置仅是观察陪审制度的角度之一，本文专注于此，没能覆盖更多方面的问题，如人民陪审员的选任范围、专业构成、参审范围等，这些事项对陪审制度的健康运行具有重要意义。即使在审判职权这一特定视角内，本文也只是一个引子，论证远没有结束。全面的论证至少要包括不同职权配置模式下陪审制度的政治功能实现可能性、社会成本和社会效果等问题。因此，尽管笔者也妄谈了一堆设想，但这只是特定视野内的临时观察结论，中国特色人民陪审制度的合理性仍要建立在全面的论证之上，并在其实践中不断生长和增强活力。
