法 官 论 坛
（2012）第2期
武汉市东西湖区人民法院 2012年1月30日
“治庸问责”与政府经济社会管理职能的法治化
——以武汉市推行行政责任追究制度对市场经济的规治与优化功效为视角
武汉市东西湖区人民法院 杨汉平
摘要：政府公务人员是特殊的公权主体，其主体身份和履行行政权力的行政行为既是一种职权行为，也是一种法律义务和法定责任。在社会主义市场经济建设过程中，政府市场管理和公共服务上的职能和责任主要由直接的控制变成依法监管，其职能将会更加全面、复杂和深入，并更具挑战性。要适应市场需要建立公正、文明、清廉、高效的现代政府，就必须规范责任与问责约束。治庸问责制度的推行正是政府应对社会主义市场经济不断发展的实际，对政府公务人员在理念、能力、素养、职业习惯和行政文化上存在的懈怠进行监管与问责的制度，虽然它仍然存在不全面、不深入、不均衡和不统一的问题，但是，寻此立意，强化问责度，建立一个全面、系统、规范和普适的反对懈怠与促进良行的公务员行为规范与管理制度，促进建立法治政府、责任政府、服务政府，维护规范的行政权力秩序，应是我们国家社会进一步发展所迫切需要解决的问题之一。
关键词：治庸问责 市场经济 政府管理 法治化
一、强化治庸问责的源起与政府市场责任的深化
中共武汉市纪委 2011年7月21日通报，该市6月份连遭特大暴雨，中心城区渍水严重，影响民众出行，因缺乏有效应对措施，武汉市水务部门被问责，给予武汉市水务局党组书记、局长、市防汛办主任姜铁兵行政警告处分，另有3位领导被撤职或降职。另据通报，武汉市掀起“治庸问责”风暴3个月以来，已有537人被问责，涉及水务、工商、交管、街道等等行政机关与部门，涉案查处局级干部7人，处级干部58人。 同时，武汉市还制定治庸问责的相关行政规定，汇聚既有的纪委、监察机构和组织部门的人力资源和职能权限，专门建立起治庸问责的工作机制，全面接受社会投诉，并对相关国家机关和行政部门进行经常性的检查监督、明查暗访，巡查督查和责任追究，力图使政风行风得以改善，使投资环境得到优化。武汉市通过问题反映出来的行政上的“庸、懒、散”等行政不作为或不当作为的责任追究，实现对行政权力的有效问责和权力规治，从而改变传统的以权力为本位、以管理为中心和以命令为手段的行政强势和权限不明与权责不清，致使公共权力难以受到有效监督制约的不良状况。以行政的管理与治裁从行政体制内部促进政府行政的勤勉与实效，促使政府市场管理与公共服务能力与水平的倒逼式提升，这也是武汉市面临的中部中心城市建立和实现经济纵深与可持续发展的重要历史责任和发展使命史命催生的一种改革政府行为管理的策略与方式。武汉市首推“治庸问责”制度，对国家机关和政府部门等公权和公共服务机构的“庸懒散”行为实行主动、全面和系统的严肃问责，并提出“深入、常态、规范”的要求， 是落实法治政府、责任政府和服务政府建设的重要步骤，也是规范权力行使实现权力制约的重要举措。它也引发了当下人们对政府在市场经济环境下行政行为之管理方式与问责度问题的深入思考。
按照马克思主义的观点，经济基础决定上层建筑的性质和具体形态，经济基础发生变化，上层建筑也必须随之发生改变。因此，适应经济的市场化转型与完善，国家行政体制与机制也应随之改变与优化。同时，“国家是作为实现自由的手段而发展起来的，” 政府权力来源于人民，就应当以人为本，服务人民，并且要受人民监督、受职责约束、受纪律惩戒。实现有权就有责、用权需负责、权责相一致的权力持有与运行的规范化宪政与法治的良好状态。
行政责任制是宪政与法治原则的基本内涵与制度派生，“其要义是权责对等，既指行政职权与行政责任的对等，又指行政过错与行政责任的对等。” 政府是发展为导向型国家社会进步的积极和活跃的重要推动力量，而对政府行为的激励与治理则是社会进一步发展的制度化动因。1993年，世界银行发表了一份报告，认为东亚经济的成功在于综合使用了市场导向和政府引导的政策，从而实现了资本积累、资源有效配置和技术赶超（World Bank 1993），它表明，在市场经济体制下，规范政府市场与发展管理行为对于处于发展态势中的国家经济发展的重要意义。但是，“政府官员在具体实施产业政策时不一定自动按照社会最优的方式行事，也可能滥用权力，谋取私利，这取决于他们所面临的信息和激励的约束情况。” 在我国由计划经济向社会主义市场经济转变，政府控制市场的职能越来越多地被监管职能所替代，在此情势下，要实现国家和社会和谐、稳定的快速发展，政府公务人员的庸碌懈怠与腐败寻租既是中国许多地方政府所面临的共通问题和国家经济进一步发展的重要瓶颈，也是中国实现高质、高效体制转型和协调有序快速发展的契机和突破口，需要我们通过观念更新、价值优选和管理创新来建构与经济转型发展的现实相适应的管理体制和治理机制。
治庸问责是对一种行政制度与工作机制的功能与效果的评判与制约，目的是实现行政公共管理体制的社会功用最大化和最优化。它主要是政府机构及其工作人员通过行政行为的责任与规范，促进其社会行政职能的公正、廉洁和高效的发挥作用，实现行政与公共服务和行政与市场的有机规治与有效引导，在政府环节实现公共资源和公共产品具有前瞻性、长期性和持久性的最大化和最优化利用。庸懒散行为是行政行为的“短板”之一，它的存在不仅损害了政府行政的总体形象，也使政府行为不能形成更优与更大的整体功能与效用。因此，这种与中国几千年封建小农经济“无为而治”的传统理念和行政统制下的全能行政的社会主义计划经济有着重大区别的市场经济体制下的是我们民主和科学发展的现代社会和市场经济格格不入和不能容忍的。
对于行政责任的问责不论是立法层面还是制度层面都已有了明确的规定。“行政责任制已经成为行政基本法的组成部分。诸如行政许可法、行政处罚法、行政监察法、审计法、行政复议法等行政基本法，都对违法或者不当行政行为承担的行政责任做出明确规定，” 因此，虽然治庸问责提法较新，但归根结底，依然是依法、依规实现的治官、治权和规范行政的活动。只不过是它更加直接地以公务人员的行为和行为的社会效果中发生的问题为导向对公务人员的行为进行全面的监督、检查与规范，其规治范围是包含不当、违纪违法乃至于犯罪的全面和系统的责任追究。武汉市在对行政权力管理和运作过程中，对“庸懒散”等行为表现出来的城市防洪不力和机关作风涣散等行为实行全面的治庸问责，是一种规范和执行公务人员管理的具体和实际的步骤，它表明，行政行为的行使是受到约束的，不能履行职责和不切实履行职责是要受到责任追究的，使所有的公务人员都受到教育和警示，使转型时期传统的不平等的、单向的、粗放的和控制型的行政执法理念受到冲击。
二、治庸问责实践的功效评估与问题检讨
（一）治庸问责功效评估
在武汉这个有着百年开阜与开放历史，在中国近代史上有着突出的发展先进性的中国中部重要城市的市场化发展过程中，力图通过改革、转型和突破性发展实现中部崛起战略的武汉面临着许多机遇与挑战，不拿出历经图志、再创辉煌的决心，不改变传统的行政体制和机制，使传统上强调德性却十分缺乏适应现代市场经济发展情势的内部监督、外部审查和权力制衡与问责文化的国度 ，要想获得进一步的发展，其制度环境是难以支撑的。在此经济发展与制度竞争的重要时空节点，提高行政监督与管理的能力，强化公共服务的水平，促进政府制度环境的改善与保护市场竞争有序责任的实现，都是摆在政府面前的最现实问题。作为一个以发展为导向的市场化建设国家，公务人员具有更多的公共服务与管理的责任担当，必须深刻促动长期官本位的公权行使方式，以职责的有效履行和制度环境的良好营造，从而建构法治政府、高效政府，实现社会主义市场环境条件下的资本与市场行为的最优化实现。
现实生活中，政府公务人员在思想理念上主要表现出为民宗旨意识不强，进取精神弱化，创新意识不够；在作风上主要表现出衙门作风、文牍主义、保守迟钝；在具体行动上则主要表现出“庸、懒、散”等行政上“不作为、乱作为、慢作为”的行为懈怠。同时，由于我国社会主义市场经济体制的确立与深入推进，政府面临的社会责任更加繁重，不仅要调节和管理市场、还要为市场经济建立社会保障的基础性平台，并在市场失灵和无序竞争时，适度干预经济，实现社会经济的总体平稳和公正有序。因此，一方面是公务人员的陈旧观念不适应社会发展的要求，另一方面，是社会发展与经济转型对公共服务与社会管理提出了更高的要求，因此，充分实现政府职责功效的有效发挥就成为治庸问责制度出台的现实需要和迫切要求。只有进一步治理那些庸懒散行为和“出工不出力”、“出力慢出效”及“出效难出新”的官僚主义作风和以权力为中心与以利益为驱动的封建式或资本化的权力运作陋习。具体来讲，治庸问责具有如下社会功效与制度益利：
1、治庸问责的建设性，治庸问责正好针对公务人员在履行职责中存在的官僚主义与衙门作风，实行程序上与结果上的监督与治理。从而，促使行政体制通过改良与改善自身运作机制来消除懈怠倾向，抑制“短板”效应，实现政府的基本社会功能与市场管理责任，促进其社会主义市场经济体制下，对公共服务与市场管理任务的有效应对和实施。从而树立政府机关和公务人员公正、廉洁、文明、高效的社会公信力和权威性。
2、治庸问责的益利性，治庸问责通过对政府公务人员公务行为“庸懒散”的系统和全面的专门化规治，体现权责一致和行使权力的义务性和责任性，促进公务员队伍形成良好的干事文化和务实作风，实现对公务人员整体能力与素质的提升与优化，促进公务人员保持毫不松懈的勤政务实高效诚信的良知良行，实现政府公共服务和行政管理制度功能的充分发挥。治庸问责促进权力资源与公共产品的最优与最大化，使市场经济的环境最优，阻碍最小，成本最低。现实需要是制度选择最好的理由。通过现象和问题严肃履职行为，以问题为导向倒查责任，以促进行政行为的积极、正当和务实、高效，具有责权利的约束性，有利于充分调动行政资源，优化公共服务，实现制度环境的有效改善，不断减少社会交往的成本和阻力，促进资源充分增值，促进生产与产品最大限度地社会化。
3、治庸问责的导向性，治庸问责通过对政府公务人员“庸懒散”的充分监督与治理，实现有权就有责、行权需负责、权力与责任相一致的民主化和开放性的决策监督、价值引领和服务导向，促进了公务人员转变观念，真正以民生为本，以权利保障为中心，更加自觉地履行职责，也促使政府的行政行为更加文明、规范，更好地受到制度和群众的监督和制约。这种对权力的限定、监督和制约，使权力不再是单方的一种恩赐或施予，而是一种起码的职责与义务，职责与义务履行的不适当和不充分还应受到责任追究。它使人民真正感受和享受到当家作主的社会福祉，使人民可以通过对公务人员职权行为的合法性监督和对“庸、懒、散”行为的举报投诉，行使通过权利制约权力的监督权利，使公务人员真正成为为人民服务的公仆和社会主义市场经济与公正有序社会秩序的捍卫者与守护神。
（二）治庸问责的制度缺失
任何一项制度都只是一种目标节制下的功利性选择。在具有益的同时，也会存在负面的随附性缺失。治庸问责也不例外，它在起到警示与促进作用的同时，又存在着一定的局限。
其一、它主要从治理与惩戒入手，未及激励与促进，因此是片面的。治庸问责主要还只是一种行政手段，还不是一种立于规范基础之上的法律化制约。因此，不具有持久性和稳定性，没有相应的长效机制作为保障，容易形成风暴式和权宜式的行政运动。因此，需要长效化、稳定化和公平化，规范与法治化的权力主体管理和行政行为制约就成为主要的制度化选择。
其二、缺乏普遍性和统一性。治庸问责在实际运作中存在着平等性、普遍性和统一性上的不足或缺陷。由于行政模式和权力格局的地域性、条块限制和运行隔膜，使治庸问责在对象、时间、空间以及问责主体、运作程序、处置方式和救济渠道等方面存在较大的差异性和随意性，造成问责尺度上的不统一和客观结论上的比较性不公。
其三、治庸问责缺乏公平、统一和系统配套的制度、规范、评价体系和问责程序。在社会转型期间由政府引导的发展导向型社会中，政府拥有巨大的行政权能和自由裁量空间，却缺乏权力的规则约束和制衡，而与社会主义市场经济的复杂发展与兼容递进相应的政府行为规范和公开、透明、细致、慎密的程序约束与救济途径也相对缺乏，不可预期的权力无法受到无法预期的监督。因此，政府的懈怠行为的识别、认定与追究存在着模糊性和不确定性，因而产生差异的理解和差别化的问责就会形成政府自身管理的困境与困难。
其四、治庸问责的领域不明晰或涉及面较为狭窄。现实的治庸问责还只是停留在有限的政府有形行为和行为表象上，没有对庸懒散行为形成明确统一的权责界限、是非标准和评价尺度。同时，它也没有触及政府组织社会资源、维护竞争秩序、保障社会公正、促进公共效率和解决市场失灵等现代市场的干预和管理的层面与深度，更没有对经济社会的发展质量、公共秩序和服务效能的责任、规范与监督、制约。因此，其功用是浅表和有限的，必须适应社会主义市场经济深入发展和社会可持续发展的需要，不断实现政府行政空间、行政结构和行政方式的拓展与延伸，也促进政府权力治理的不断深化与全覆盖。
三、对治庸问责制度法治化的相关建议
政府行为的最佳状态就是通过规范和有限的权力干预与服务谋求权力与权利的组织与协作上的有机结合，从而以最低的强制命令和高效的行政服务，促进人们在市场经济条件下能够最大限度地降低交易成本、削除交往障碍，实现社会资源在不同利益主体间最有效的配置、利用和财富增长的最大化，实现社会需求的最优满足和环境与资源的最适宜保护。同时，通过政府从以调控型管理为主到以监管型管理为主的职能转型， 实现通过规则治理和依法保障与救济权利的方式实现社会平等交易、有序竞争和普遍保护的市场经济法治环境建构。因此，需要转变政府职能，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政体系，只有实现目标统一、制度规范、程序透明、协作充分和监督完善的规则化的理性政府，才能使政府“真正发挥其在现代化过程中的组织者和推动者乃至公共产品提供者等重要作用，做到不越位——减少管理中的不确定性，不错位——减少互动和交易的成本，不缺位——保护共同的利益和每个个体的利益，促进行政管理体系的良性运转。” 实现政府以公权服务公众、治理市场，维护公平竞争，保障社会公正的可持续发展之“行政法治”。
1、建立和完善规范市场经济条件下政府市场职能与责任的相关法律与地方法规，维护行政权力秩序。立足于建立符合国际化与中国中心城市要求的现代市场经济的建设，建议推动国家、地方建立公务人员的反对懈怠与促进良行的相关行政法规。不仅通过治庸问责，而且通过奖优励勤，做到赏罚分明，规范行政治理，促进公务人员在全面和规范的制度体制下做到行权有法、行事有章、奖惩有规、行止有度。同时，不仅在政府机关和公务人员直接与公众和市场服务与管理的领域推行反懈怠与促良行的问责制度，还要将这种制度推广到政府宏观调控和市场调节的更加抽象和更加远离公众的领域，并适应监管体制机制的变化，建立科学、统一和具有前瞻性的行政目标和评价标准，规范行政监督与责任判别机制，严格司法审查与救济，提高制度化水平，实现政府行政行为的法治化的规则治理。
2、以治庸问责为切入点，建立科学规范的行政权力治理和绩效管理标准与评价体系，推动对行政管理与市场监管的制度化制约。政府要以治庸问责为契机和支点进一步发展市场经济环境下对行政行为的效能管理。既要通过行政分权形成良好的相互配合、相互制衡和互相监督的体制和机制，又要通过行政日常性管理实现对行政权力的合理性、合法性和公平性制约；既应严格管理监督，又要保障权力自主；既要惩戒，又需褒奖，形成公正、透明、科学、规范和奖优罚劣、奖勤罚懒的制度机制，从而使能者上平者让庸者下，在以权利本位、服务本位和协商民主的行政权力运行价值的导引下，实现行政敬民、行政为民和行政利民的良好行政环境与市场规治条件。同时，要适应市场经济的发展要求，进一步改进市场管理方式和监管工具以及对政府行为的管控制度，促进政府更多地立足服务，更大程度地实现规则引导、规则评价、规则管理和规则利用，实现规则化的行政管理之管理与监督的公正与高效，促进政府市场能力的深度发挥和市场监督与管理的有序实现。
3、加强对庸懒散行为的司法审查与法律制约，提升行政规范度和问责度，促进政府依法行政。中国社会从行政统治到社会治理、从经济控制到市场监管都是经济管理行政化程度的逐渐递减和社会民主化进程加速发展的结果。 而治理和监管是以市场经济为发展的时代背景的，它主要是通过制定制度与规范来实现在统一的市场和统一的行为标准之下的规则治理，通过有限制的行政审批、行政服务、行政监管和行政保障，实现社会主义市场经济的规则化治理。具体来讲，通过行政诉讼实现对行政庸懒散行为的司法审查和规范约束是法治社会的重要标志。庸懒散主要是一种不履行或不适当履行行政职责的行政不作为、滥作为和违法行为，通过行政诉讼对政府和相关公务人员在市场规范与管理和公共服务过程中的违法行政行为和显失公平的行政行为的法律审查，实现对行政懈怠行为统一规范和程式化的规则治理和责任追究，既是行政法治的最低需要，也是以权力制约权力的宪政安排和保障与救济权利的体制要求。
4、建立公正、开放和富有活力的监督问责程序制度与问责机制。目前，在行政体制条块分割和行政职能碎片化的状况下，行政系统内的隶属性管理和内部监督明显存在行业既得利益的阻力和专业封闭性的障碍。因此，可以借鉴和尝试建立与类似香港廉政公署一样的治庸问责查办工作机制，通过主要从社会公众中招聘调查“庸、懒、散”等行为的公职人员，使治庸问责工作与既有的公务员体制相对分离。同时，也应规范行政问责程序规范与制度，实现普遍、公平和充分参与的问责程序，使权力监督和权利保障与救济平等化、均衡化和统一化。这也是实现社会民主监督和权力透明的法治化建设的必然要求，作为中国中心城市的武汉可以先行先试，从而为市场经济条件下，社会主义行政民主的深化和科学发展提供创新路径与治理实践。
5、倡导与建立良好的行政文化氛围，促进和提升行政的理性化和社会的协同度。行政权力不是形式上的强权或单向的命令，而是一种宪法义务和法律责任，并会因为失职和懈怠而受到监督、举报和问责。要倡导与养成依法行政的文化，政府必须尊重人权、服务民生、促进发展，必须在法律规则授权的限度内正当、理性、勤勉、科学和适度地干预经济社会。公务人员必须依据规则对社会公众提供无差别和非歧视的公共服务，在进行市场管理过程中，必须依法做出禁止、准许、限制和鼓励的监管与服务，同时，不断增强民主决策和行政民主意识，加强行政公开和透明执法，主动接受监督，从而促进公平、可预期和可救济的法治化市场环境的形成。对社会公众和行政相对人来讲，亦应加强其主体意识、参与意识和监督意识的熏陶与养成，促进其更好地行使知情权、参与权、决策权和监督权，真正使行政权力的行使成为一种社会事实的规则化治理之必然结果，成为一种责任使然和义务指向的行政宗旨、目标和价值取向的公共行为的正当结论，最大限度地实现人的全面发展和经济社会的共同繁荣。
[编辑：吴建祥]
